미국에 상원과 하원이 존재하는 이유는?

 

우리나라는 국회가 하나밖에 없으나 미국은 국회를 두 개나 가지고 있다. 그렇다면 왜 미국은 국회가 둘로 나뉘게 되었을까. 이것을 알아보기 위해서는 미국의 성립 시기로 시계를 돌려 미국이 세워질 때 있었던 "연방주의자(Federalist)"와 "반연방주의자(Anti-Federalist)" 간의 대립을 함께 살펴볼 필요가 있다. 

 

 

 

 

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 미국 독립전쟁 전후 역사

 

콜럼버스가 아메리카 대륙을 유럽에 알린 이후, 1607년 버지니아 주를 시작으로 1732년 조지아 주에 이르기까지 현대 미국의 뿌리인 13개 식민지(Thirteen Colonies)가 미국 동부해안에 설립되었다. 이 때까지만 해도 영국의 아메리카 지배는 유화적이었고, 13개 식민지는 본국인 영국에 큰 반발을 하고 있지 않았었다. 

이런 상황이 바뀐 것은 1756년부터 1763년 동안 진행됐던 7년 전쟁 이후부터이다. 전쟁에서 승리한 영국은 북아메리카 대륙의 주도권을 장악한 대신 재정 상황이 크게 악화하였고, 이에 영국은 재정 충당을 위해 정책을 바꿔 13개 식민지에 대한 착취를 강화하기로 한다. 

 

1764년 "설탕법(Sugar Act)"을 시작으로 1765년 "인지세법(Stamp Act)", 1767년 "타운젠드 법(Townshend Acts)"이라 불리는 다섯 개의 법령 등 식민지의 과세와 통제를 위한 법령의 적용에 식민지의 주민은 본국 의회에 식민지 출신 대표가 없음을 지적하며 "대표 없이 과세 없다(No Taxation without Representation)"라는 슬로건을 내세워 반발했다. 

이 법령들은 곧 철회되었으나 영국의 대 식민지 통제는 이미 강압적으로 변하였고, 1773년 "차법(Tea Act)"과 그로 인해 발생한 "보스턴 차 사건(Boston Tea Party)", 1774년 "보스턴 차 사건"에 대한 대응으로 나온 "참을 수 없는 법(Intolerable Acts)"이라 불리는 5가지 법안의 공포로 영국 본국과 13개 식민지의 관계는 험악해져 갔다. 

이 "참을 수 없는 법"에 대한 논의를 위해 13개 식민지들이 모여 개최한 것이 바로 현대 "미국 의회(United States Congress)"의 시초라고 평가받는 "제1차 대륙회의(First Continental Congress)"이다. 

 

1774년 9월 5일 필라델피아에서 개최된 이 회의는 13개 식민지 중 조지아 주를 제외한 12개의 식민지의 의회에서 선출한 56명의 대표가 참석했으며, 앞으로 있을지도 모르는 영국과의 전투에 대비하기 위해 식민지들 간의 연맹을 구축하기 위한 것이었다.

결국 1775년 4월 19일 미국 민병대와 영국군이 벌인 렉싱턴-콩코드 전투를 시작으로 "미국 독립 전쟁(American Revolutionary War)"이 시작되었다. 그리고 같은 해 5월 10일, 영국과의 전쟁을 위해 "제2차 대륙회의(Second Continental Congress)"가 열리게 되었다. 이후 전쟁이 지속되자 독립에 대한 여론이 불을 붙었고, 1776년 7월 4일, 대륙회의에서는 "미국 독립선언서(United States Declaration of Independence)"를 발표하며 독립을 선언한다. 

미국이 독립을 선언한 이후, 13개 식민지는 각자가 개별적인 헌법, 정부, 의회, 군대를 보유하는 독립된 국가인 13개의 주로 개편되었고, 영국과의 전쟁, 독립의 달성과 유지를 위해 주들이 서로 동맹을 형성하는 "연합규약(The Articles of Confederation)"을 제정하게 된다. 

 

이에 따라 각 주를 대표할 "연합의회(Congress of the Confederation)"를 구성하게 되는데, "연합의회"의 형태는 단원제 의회였고, 각 주는 1표씩만을 행사할 수 있었다. 이 "연합의회"는 미국이 건국되기 전까지 공식적인 정부의 기능을 수행하였으나, 중앙정부에는 중앙의 법원도, 단일한 행정수반도 존재하지 않았고, 주에 법률을 강제하거나 조세를 할 권리, 군대를 통솔할 권리나 통일된 화폐를 가지지 못했던, 주정부가 독립적이고 강한 집행권을 가지며 중앙정부는 약한 권한만을 가지는 형태였다. 

 

이는 13개의 독립된 주권을 가진 주들이 하나의 국가가 아닌 연맹으로써 서로 협력하자는 취지에 의해 만들어진 일종의 느슨한 동맹과 같은 것이다.

 

 

 

 

 

 연방주의자 vs 반연방주의자

 

전쟁이 미국의 승리로 끝나고 난 후인 1783년 영국이 13개 주의 독립을 인정하자 그 동안 영국이라는 강력한 적에 맞서던 각 주들 사이에서 이권다툼이 시작되었고 그로 인해 주간의 분쟁이 발생하게 되었다. 이에 "연합규약"을 개선하기 위한 목적으로 1787년 5월 25일부터 9월 17일까지 "필라델피아 제헌회의(Philadelphia Convention)"가 개최되는데, 처음 회의의 목적은 "연합규약"의 개정이었으나 곧 새로운 헌법을 제정하자는 방향으로 바뀌게 되었다. 

 

그리고 이 때부터 새로운 "미국 헌법(Constitution of the United States)"을 제정하는 과정과 통일된 연방을 형성하는 데 있어서 "연방주의자"와 "반연방주의자" 간, 그리고 큰 주와 작은 주간의 대립이 시작하게 된다. 

 

 

알렉산더 해밀턴(Alexander Hamilton), 제임스 매디슨(James Madison), 존 애덤스(John Adams) 등으로 대표되는 "연방주의자"들은, 기존의 "연합규약"은 너무 약하며, 영국과 같은 강대국들로부터 독립과 안전을 지키기 위해서는 13개 주가 단순한 연맹으로서 존재하는 것이 아닌, 강력하고 능률적인 중앙정부를 조직해 13개 주를 하나의 통일된 국가에 포괄시켜 중앙집권적인 방향으로 나아가야 한다고 주장했다. 하나의 강력한 통합된 국가를 세우기 원한 것이다.  

이와는 반대로 토머스 제퍼슨(Thomas Jefferson)으로 대표되는 "반연방주의자"는 강력한 권한을 가진 정부는 결국 필연적으로 부패할 것이고 개인의 자유를 침해할 것이며, 이는 결과적으로 과거 영국의 지배 아래에 있던 식민지 시절과 다를 바가 없다, 그렇기에 각 주의 독립을 유지하고 권익을 보호하며 중앙정부에 의해 기본권이 침해되지 않도록 강력한 주의 권한과 자치권, 약한 연방 정부의 권한이 필요하다고 했다. 독립된 주들의 연합이지, 제국이 아니라는 것이다.  

의회가 양원제로 나뉘게 된 것에도 "연방주의자"와 "반연방주의자"의 갈등이 포함되어 있다. 미국의 의회가 둘로 나뉜 근본적인 원인은 연방 의회를 어떻게 구성하고 선출하며 그 의회의 의원 수를 어떻게 결정할 것인가, 즉 투표권과 대표권에 대한 큰 주와 작은 주의 갈등이었다. 

 

 

 

 

 큰 주와 작은 주의 갈등

 

의회를 처음 구성할 당시 13개 주 중 가장 큰 주는 버지니아 주였고, 버지니아 주는 인구수 비례대로 선거구를 나누어 연방 의회를 구성하는 "버지니아 안(Virginia Plan)"을 내세웠다. 이는 큰 주에 유리한 것으로, 이에 따르면 미국의 연방 의회는 상원, 하원으로 나뉘게 되며, 상원은 하원에 의한 간접선거로 선출하고 하원은 인구에 비례하는 대의원을 직접선거를 통해 선출하게 된다. 

 

자연스럽게 인구가 많은 큰 주가 상원과 하원, 양 원을 장악하게 되는 것으로, 큰 주들은 중앙정부를 강화함으로써 중앙정부에 대한 자신들의 비중을 확대하고자 했다. 

이와는 반대로 당시 주 중 가장 작은 주는 뉴저지 주였으며, 뉴저지 주는 작은 주의 권한이 큰 주에 의해 침해당하는 것을 막기 위해 "뉴저지 안(New Jersey Plan)"을 내세웠다. "뉴저지 안"은 규모가 작은 주를 대변하는 안으로서, 의회는 단원제로 유지되며, 각 주는 한 명의 대표를 가지며, 동등하게 1표씩만을 가진다.  

 

아무리 작은 주라고 하더라도 다른 주에 의해 일방적으로 지배당하지 않은, "연합규약" 체제 하에서의 작은 주와 큰 주의 동등한 지위를 유지하고 개선하려고 한 것이다.

이 두 가지 안의 충돌은 1787년 7월 16일 로저 셔먼(Roger Sherman)이 중재로 제기한 "대타협(the Great Compromise)"이라 불리는 "코네티컷 타협(Connecticut Compromise)"의 타결로 일단락된다.  

 

"버지니아 안"에 의해 양원제를 받아들여 하원을 인구수 비례대로 직접선거로 선출하여 인민의 평등과 큰 주의 이익을 보장하되, 상원을 "뉴저지 안"에 따라 각 주가 같은 수, 즉 2명의 상원의원을 선출하도록 해서 각 주의 평등과 작은 주의 이익을 보장한 것이다.

이렇게 원래 단원제로 구성되었던 미국의 의회를 두 개로 나누기로 합의를 보았고, 이후 1787년 9월 17일 제정된 "미국 헌법"의 초안을 작성한 제임스 매디슨에 의해 양원제로 못 박히게 된다. 그로부터 2년 후인 1789년 3월 4일, 헌법이 발효되고 대통령, 부통령을 선출하여 정부를 구성함으로써, 최초의 공화국인 "미합중국(The United States of America)"이 연방으로써 세상에 탄생하게 되었다. 

 

 

 

 

 미국 의회의 구성과 권력

 

이렇게 미국의 양원제는 각 주의 이익을 모두 만족시키기 위한 타협으로 탄생하게 되었다. 그렇다면 이렇게 만들어진 "미국 의회"는 어떻게 구성이 되어있을까. "미국 헌법"의 제일 첫머리에 서문 다음으로 나오는 것은 "미국 의회"의 구성에 관한 내용이며, "미국 헌법" 제1조 1절에 의거하여, "미국 의회"는 상원과 하원으로 구성된다. 

"미국 하원(United States House of Representatives)"은 미국 국민 전체의 대표이다. 10년에 한 번 실시하는 인구 통계조사의 결과에 따라 인구수 비례대로 주별로 의석수를 정하고 그 의석에 따라 주 의회가 선거구를 결정해 선출하되, 한 주당 최소 1개의 의석을 보장한다. 

 

2022년 기준 하원의원의 수는 총 435명이나 인구 조사 결과에 따라 각 주에 배정된 의석수가 변화할 수 있다. 예를 들어 캘리포니아는 2020년까지 하원의원 숫자를 53명을 배정받았으나 2022년에는 한 석 줄어든 52명을 배정받았다. 하원의원의 임기는 2년이며, 2년마다 치르는 선거에서 435명 전원을 새로 선출한다. 

 

하원의 수장은 "미국 하원 의장(Speaker of the United States House of Representatives)"이며, 이는 관례로 하원 다수당의 원내대표가 맡는다. 만약 "미국 대통령(President of United States)"과 "미국 부통령(Vice President of the United States)"이 동시에 궐위 되었을 때에는 하원의장이 대통령의 자리를 승계한다. 

"미국 상원(United States Senate)"은 미국에 속한 주들의 대표이다. 상원의원은 각 주에서 2명을 선출하며, 1914년 이전까지는 하원에서 선출하는 간접선거제도였으나 1913년 비준된 "미국 수정헌법" 제17조에 의해 주민이 선출하는 직접선거 방식으로 변경된다. 

 

상원의원은 각 주에서 2명을 선출하기에 2022년 기준 상원의원의 수는 미국의 주 50개에 2를 곱한 100명이고, 상원의원의 임기는 6년이며, 2년마다 치르는 선거에서 하원의원 전체와 함께 클래스 1, 클래스 2, 클래스 3으로 세 그룹으로 나눠서 돌아가며 선출한다. 2년마다 3분의 1을 새로 뽑는 식이다. 

 

상원의 수장은 "미국 상원 의장(President of the Senate)"이고, "미국 부통령"이 겸임하는 자리이다. "미국 대통령"이 궐위되었을 때는 부통령이 대통령의 자리를 승계한다. 대표적인 사례로 존 F. 케네디(John F. Kennedy)가 암살당했을 때, 당시 부통령이던 린든 B. 존슨(Lyndon B. Johnson)이 대통령 자리를 승계한 적이 있었다. "미국 상원 의장"은 실질적인 권한은 없으나 상원에서 표가 50:50으로 나뉜 안건에 대한 표결권을 가지고 있다. 

 

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이렇게 미국의 상원과 하원을 비교하여 살펴보았다. 대부분의 국가와 달리 미국의 양원제는 미국이 세워질 때부터 있었던 국가의 행정구역이 아닌 독립된 주체로서의 큰 주와 작은 주의 대립, "연방주의자"와 "반연방주의자"의 갈등을 고스란히 담고 있으며, 독립된 국가였던 각 주를 하나의 연방으로 엮는 과정에서 탄생하였다.