선거에서 '봉쇄조항'이란?

정당에게는 넘어야할 문턱이 존재한다. 높이는 ‘3%’이다. 선거를 앞두고 늘 이런저런 정당이 생긴다. 각각 1,000명 이상의 당원을 가진 시·도당 5개 이상을 갖고 있으면 정당을 설립할 수 있다. 그런데 군소정당에게 가장 어려운 것은 봉쇄조항이라는 문턱을 넘는 것이다.

 

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봉쇄조항이란?

 

‘봉쇄조항(Threshold Clause)’이란 선거에서 정당이 일정 비율 득표를 하지 않으면 의석 배분 대상에서 제외하는 제도이다(공직선거법 제189조①항). 공직선거법에는 유효득표의 3% 이상 또는 지역구 5석 이상 당선이 되어야 의석할당 자격을 획득한다고 규정하고 있다.

 

 

공직선거법 제189조①: 중앙선거관리위원회는 비례대표 국회의원선거에서 유효투표총수의 100분의 3 이상을 득표하였거나 지역구 국회의원 총선거에서 5석 이상의 의석을 차지한 각 정당에 대하여 당해 의석할당정당이 비례대표 국회의원선거에서 얻은 득표비율에 따라 비례대표 국회의원의석을 배분한다.

 

 

지역구와 비례대표의 혼합식 선거제도에서 봉쇄조항은 정당득표 요건과 지역구의석 요건을 동시에 규정하는 것이 일반적이다. 비례대표로만 이루어진 단일 선거제도 유형에서는 득표요건만 존재하지만 혼합식에서는 지역구의석수도 의석배분정당이 되기 위한 요건으로 기능하기 때문이다.

 

이 같은 봉쇄조항은 비례대표제를 통한 군소정당의 난립을 방지하기 위함이다. 독일은 과거 봉쇄조항이 없는 순수비례대표제를 채택했다가 극좌·극우 세력들이 원내에 진입했고 끝내 나치 독재를 맞아 패망을 맞이하기도 했다.

 

반면 기준이 너무 높으면 오히려 군소정당의 정치 참여 기회 자체를 박탈할 수 있다는 지적도 제기된다. 선거법 개혁을 요구하는 측에서는 다양한 계층의 정치 참여를 하나의 명분으로 내 세우며 봉쇄조항 기준의 조정을 요구하며, 정당득표율 3%부터 국회 비례의석을 배분토록 한 현행 선거법 189조 1항 폐지를 촉구하고 있다.

 

현재 비례대표 배분 기준인 ‘정당득표율 3% 이상 또는 지역구 5석 이상 당선’이 소수정당의 국회 진출을 봉쇄하고 있다고 본다. 새로운 정치세력이 국회를 통해 진출해서 국민의 뜻을 밝히는데도 부정적이며 다양성에도 옳지 않다는 것이다.

 

한국 정당체제의 이념적 스펙트럼은 협소하다. 이것은 다원화된 사회에 부합하는 다양한 가치와 이익이 대표되기 어렵다는 것을 의미한다. 이러한 정치 환경에서는 사회의 다양한 비판적 목소리가 표출될 수 없다.

 

한국에서 정당이 비례대표 의석을 받을 수 있는 정당득표율 3%는 73만 여 표 정도다(유권자 4210만 398명 × 20대 총선 투표율 58% × 3%= 73만). 군소정당에게는 쉽지 않은 득표율이다.

 

21대 총선부터는 준연동형 비례대표제가 실시되기 때문에, 전체 300석에 정당득표율 3%를 곱하면 9석이라는 숫자가 나오게 되는데, 50% 연동형이어서 5석(4.5석의 반올림)을 우선 확보하게 되는 것이다.

 

 

<OECD 회원국 득표율 조건>

득표율 요건	국가
10%	터키
5%	뉴질랜드, 아이슬란드, 헝가리, 벨기에, 슬로바키아, 체코, 독일, 폴란드
4%	슬로베니아, 스웨덴, 이탈리아
3.25%	이스라엘
3%	한국, 그리스, 스페인
2%	일본

출처: 김종갑

 

 

연동형 비례제의 대표적인 국가인 독일은 지역구 국회의원 3석 이상 혹은 정당득표율 5% 이상을 받은 정당이 비례의석을 확보할 수 있다.

 

이 봉쇄조항으로 독일의 대표적인 제3당이었던 자유민주당(FDP)은 2013년 총선에서 의회 진입에 실패하기도 했다. 당시 자민당의 정당 득표율은 4.76%였고 지역구 의석은 하나도 얻지 못했다. 반면 2017년 총선에서는 지역구 국회의원은 0명이었지만 정당 득표율 10.75%를 기록해 비례대표만 80석을 확보했다.

 

 

 

봉쇄조항 적용의 역사

 

우리나라의 경우, 2004년 17대 총선에서 자유민주연합(자민련)이 지역구 4석과 득표율 2.8%를 받아 비례대표 1번이었던 김종필 총재가 국회에 입성하지 못했다.

 

역대 정당투표 중 가장 아쉬웠던 경우는 2.94%(50만4466표)를 얻은 18대 총선에서 진보신당이었다. 1만3000표 정도만 더 받았더라면 비례대표 국회의원을 낼 수 있었다. 당시 심상정, 노회찬 후보도 각각 5.8%, 3.1% 포인트 차로 지역구에서 낙선했다.

 

반면 창조한국당은 문국현 대표가 이명박 대통령의 최측근 한나라당 이재오 의원을 꺾었을 뿐만 아니라 3.8%의 정당 지지율을 기록해 비례대표 2석까지 얻었다.

 

기독교계 정당은 17대 총선(2004년)에 처음 참여했다. 1.07%(22만8837표)를 얻어 저력을 보였고 18대 때 2.59%(44만3775표)를 얻어 원내진입에 성공할 뻔했다. 20대 총선 때는 기독자유당이 2.63%를 얻어 원내진출에 실패했다.

 

또 하나의 기독정당인 기독당이 0.54%를 얻어 두 당의 득표율을 합하면 3.17%로 최소 1석을 확보할 수 있었다. 17대 총선 이후 네 번째 도전이었고, 3%의 문 앞에서 좌절된 것이 두 번째다.

 

19대 총선에서는 자유선진당이 69만 여 표를 획득해 3.23%로 간신히 턱걸이로 넘어섰다. 그 결과 자유선진당은 비례대표 의석 2석을 확보했다.

 

 

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봉쇄조항은 정당난립을 방지하고 정부구성의 효율성을 높이기 위한 목적을 가진다. 이러한 봉쇄조항은 비례성과 직결된다. 봉쇄조항을 통과하지 못한 정당의 득표는 사표로 처리되기 때문에 봉쇄조항이 높을수록 비례성은 낮아지고, 봉쇄조항이 낮을수록 비례성은 높아진다.

 

봉쇄조항을 높게 설정하면 유권자의 민의가 대표선출에 반영되지 못하고 버려지는 사표가 많이 발생하게 되고, 반대로 지나치게 낮게 설정하면 정당이 난립하는 부작용이 발생할 수 있는 딜레마 성격을 가지고 있다.

 

 

 

 

 

  참고자료

 

김종갑, “국회의원 선거구제 및 비례대표 선출방식의 현황과 과제”, 『이슈와 논점』, 국회입법조사처(2017).

주간경향, “소수정당 ‘3% 벽’ 이번엔 넘을까”, (2019.4.8).