국회 입법 과정 요약 정리

하나의 법률안이 발의된 뒤, 입법기관인 국회의 본회의를 통과해 실제로 시행되기까지는 수많은 절차를 거쳐야 한다. 법은 그 자체로 국민들의 실생활에 크고 작은 영향을 끼치기 때문에 아주 신중하게 접근해야 하기 때문이다. 

 

 

 

출처: 한국법제연구원

 

 

 

---

 

입법과정을 개괄적으로 살펴보면 ➀법률안의 입안·발의(제출), ➁위원회 회부. ➂위원회 심사, ④공청회·청문회(필요 시), ⑤법제사법위원회 체계·자구심사, ⑥전원위원회 심사(필요 시), ⑦본회의 심의, ⑧법률안의 정리 및 정부 이송, ⑨공포 및 재의 요구(필요 시)이다.

대한민국 헌법 제40조에서 "입법권은 국회에 속한다."라고 하여 국회입법의 원칙을 명문으로 선언하고 있다. 국회를 입법기관이라고 부르는 이유도 입법권을 가지고 있기 때문이다. 그러나 대한민국 헌법 제52조에서 "국회의원과 정부는 법률안을 제출할 수 있다."라고 하여 정부에게도 법률안 제출권을 부여하고 있기 때문에 정부도 입법에 참여할 수 있음을 제도적으로 보장하고 있다. 정부가 제출한 법은 '정부 제출 법률안' 국회의원의 발의한 법은 '의원 발의 법률안'이 된다.

1) 우선, 의원 발의 법률안은 발의자를 포함하여 10인 이상의 찬성으로 발의한다. 이때, 발의의원과 찬성의원을 구분하고, 발의의원이 2명 이상인 경우에는 대표발의의원 1명을 명시해야 한다. (국회법 제79조 제3항)

정부가 제출하는 법률안은 의원 발의 법률안보다 과정이 복잡하다. ①법률안의 입안, ②관계 기관과의 협의, ③입법예고, ④규제심사, ⑤법제처 심사, ⑥차관회의, ⑦국무회의, ⑧대통령 서명의 절차를 거친다. 법률안을 마련한 기관의 장은 특별한 사정이 없으면 이를 40일 이상 입법예고해야 한다. 그리고 법률안에 규제를 신설하거나 강화하는 내용이 포함되어 있는 경우 규제개혁심사위원회에 심사를 요청해야 한다. (행정규제기본법 제10조 제1항) 규제심사 등이 완료되면 법제처에서 법률안을 심사한다. 법제처 심사 후에 법률안은 차관회의에 상정되어 심의된다. 차관회의는 매주 목요일에 정례회의가 열린다. 차관회의에서 의결된 법률안은 특별한 사정이 없으면 자동으로 다음 국무회의에 상정된다. 국무회의는 매주 화요일에 정례회의가 열린다. 

법률을 시행하기 위해서는 직간접적으로 예산이 소요된다. 의원이 발의한 법률안이 예산 또는 기금상의 조치를 수반하는 경우 비용에 대한 국회예산정책처의 추계서 또는 국회예산정책처에 대한 추계요구서를 제출해야 한다. (국회법 제79조의2 제1항) 정부가 제출하는 법률안도 그 비용에 대한 추계서와 이에 상응하는 재원 조달 방안에 관한 자료를 의안에 첨부해야 한다. (국회법 제79조의2 제4항)

 

2) 두 번째 과정은 위원회 회부이다. 국회의장은 법률안이 발의 또는 제출되면 이를 인쇄하거나 전산망에 입력하는 방법으로 의원에게 배부하고, 본회의에 보고하며, 소관 상임위원회에 회부해 그 심사가 끝난 후에 본회의에 부의한다.

 

3) 세 번째 과정은 위원회 심사 단계이다. 위원회 심사는 소위원회 심사 이전 단계, 소위원회 심사 단계, 소위원회 심사 이후 단계로 나눌 수 있다. 

대한민국 국회에서는 위원회 내에 소수의 위원으로 구성된 소위원회를 구성함으로써 각 소위원회의 전담 사항을 보다 심도 있게 검토해 위원회의 심사에 참고가 되도록 하고 있다.

본격적인 심사를 위해서는 위원회 회의에 법률안을 상정하는 절차가 필요하다. 그런데 이 상정에는 시기의 제한이 있다. 위원회에 회부된 날부터 일부개정법률안은 15일, 제정법률안·전부개정법률안 및 폐지법률안은 20일의 기간이 지나야 한다. 이를 숙려기간이라고 한다.

위원회는 법률안을 심사함에 있어 먼저 그 취지에 대한 설명을 듣는다. 이를 제안설명이라고 한다. 제안설명 후에는 전문위원의 검토보고를 듣는데 이는 대한민국 국회의 독특한 제도이다. 검토보고 제도는 위원회가 전문적이고 능률적으로 안건을 심사하도록 지원하는 것을 목적으로 한다. 검토보고 후에는 대체토론을 한다. 대체토론은 안건 전체에 대한 문제점과 당부에 관해 일반적인 토론을 하는 것을 말하며 제안자와의 질의·답변을 포함한다. 최근에는 위원회 회의에 상정되는 법률안의 수가 많아졌기 때문에 법률안을 일괄 상정한 후 관련 절차를 진행하는 것이 일반적이다. 

법률안의 실제 조문에 대한 자세한 심사는 법안심사소위원회에서 이루어진다. 법안의 문제점을 고치기 위한 논의가 활발하게 이루어지는데 여야 간 이견을 가장 많이 좁히는 과정 중 하나이다. 법안소위에 묶여 1년 넘게 통과되지 않는 법안도 상당하다.

소위원회에서 심사를 거쳐 법안을 의결하면 전체회의에 다시 회부한다. 전체회의에서는 소위원회 심사결과를 소위원장으로부터 보고 받고 축조심사와 찬반토론을 거쳐 의결한다. 축조심사는 법률안을 한 조항씩 차례차례 심사하는 방식이다. 축조심사를 마치면 찬반토론을 한다. 찬반토론은 의제에 대해 찬반의 의견을 표명하는 것이다. 찬반토론이 종결되면 법률안을 표결에 부친다. 

4) 네 번째 과정은 공청회와 청문회이다. 국회법 제64조 제1항과, 국회법 제65조 제2항에 의해 위원회는 공청회와 청문회를 열 수 있다. 특히 제정법률안과 전부개정법률안에 대해서는 위원회의 의결로 생략하지 않는 한 공청회와 청문회를 개최하도록 하고 있다. 

5) 다섯 번째는 법제사법위원회의 체계·자구 심사 과정이다. 위원회의 심사를 통과한 법률안은 법제사법위원회에 회부해 체계와 자구에 대한 심사를 거친다. 체계의 심사란 회부된 법률안이 다른 법률과 충돌하지 않는지, 헌법에 위배되지 않는지 등의 법률 형식을 정비하는 것을 말한다. 자구 심사란 용어의 사용이 적합한 지, 통일성 있게 사용되었는지 등을 심사해 법률 용어를 정비하는 것을 말한다. 법사위에 부의된 법률안은 긴급하고 불가피한 사유로 위원회의 의결이 있는 경우를 제외하고는 5일의 기간이 경과하지 아니한 때에는 이를 상정할 수 없다.(국회법 제59조)

법률안을 심사하는 과정에서 법제사법위원회의 권한은 막강하다. 법사위원장의 자리를 두고 여야가 마찰을 빚는 일이 자주 일어나며, 법사위에서 진행하는 심사가 법안의 문지기 역할을 하고 있다 보니 정당 간 정치적으로 갈등이 있는 상황이거나 심사의 대상인 법률안이 쟁점 법률안인 경우에는 심사가 지연되어 입법이 늦어지는 원인 중 하나가 되기도 한다. 

6) 여섯 번째는 전원위원회 심사(필요 시)이다. 국회는 위원회의 심사를 거치거나 위원회가 제안한 법률안 중 주요 법률안의 경우 심사를 위해 의원 전원으로 구성되는 전원위원회를 개회할 수 있다.(국회법 제63조의2)

 

전원위는 1960년 폐지됐다가 2000년 국회법 개정 때 다시 설치된 회의로, 국회법 제63조 2항에 따라 재적의원 4분의 1 이상이 요구할 때 열린다. 16대 국회 당시 ‘국군부대의 이라크 전쟁 파견 동의안’ 논의를 위해 2003년 3월28일부터 이틀 동안 전원위를 연 데 이어, 17대 국회 때인 2004년 12월9일에도 파견 연장 동의안을 위해 전원위를 소집한 바 있다.

7) 일곱 번째는 본회의 심의단계이다. 법제사법위원회의 심사를 통과해 본회의에 상정된 법안은 위원장의 심사보고를 듣고 질의·토론을 거쳐 표결한다. 법안소위와 법사위의 심사결과를 존중하기 때문에 본회의의 법률안 심의에서는 질의가 거의 활용되지 않고, 대부분의 법률안은 여야 합의로 통과되기 때문에 토론이 신청되는 경우도 거의 없다.

8) 여덟 번째는 법률안의 정리 및 정부 이송 단계이다. 본회의는 의안이 의결된 후 의장의 감독 아래 국회사무처 의사국 의안과에서 의안을 정리한다. 정리가 끝난 법률안은 의안과에서 정부로 이송한다. 회에서 정부로 법률안이 이송되면 법제처에서 이를 접수하고 해당 부처에 이송사실을 통지한다.  

9) 마지막 단계는 공포 및 재의 요구(필요 시)이다. 문제가 없는 경우 법률공포안은 국무회의에 상정되며 국무회의 의결과 대통령 결재를 거쳐 공포된다. 대한민국 헌법 제53조 제1항에 따라 이송된 법률안은 15일 이내에 대통령이 공포해야 한다. 정부는 대통령이 법률안을 공포한 경우 이를 지체 없이 국회에 통지해야 한다. 법령의 공포일은 그 법령을 실은 관보가 발행된 날이다.

대통령은 법률안에 이의가 있을 때에는 15일 이내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고 재의를 요구할 수 있다. 통상적으로 법률안 거부권으로 불린다. 재의가 요구된 법률안은 바로 본희의에 부의되어 무기명투표로 표결한다. 본회의에서 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결을 하면 법률안은 법률로써 확정된다. 의결 조건이 충족되지 않으면 재의 요구안은 임기 만료로 자동폐기된다.

 

 

 

 

---

법률안을 심사하는 과정은 단순히 법률을 제·개정하는 과정 이상의 의미를 지닌다. 다양하고 이질적인 국민의 의견을 입법 과정을 통해 조정·조화함으로써 우리 사회가 안고 있는 갈등을 해결하고 사회를 통합하는 기능도 수행할 수 있기 때문이다. 이러한 갈등 해결과 통합 기능은 민주적 다원주의 사회에서 국민의 대의기관인 국회가 입법 과정을 통해 담당해야 할 필수적인 기능이기도 하다.