자치단체 정원관리, 표준정원제 vs 총액인건비제 vs 기준인건비제

 

우리나라는 1991년 지방자치제 시행 이전부터 지방자치단체의 공무원정원을 엄격하게 통제하는 제도를 운용해 왔다.. 지방자치제 부활을 위한 1988년의 지방자치법에서 인구를 주요 독립변수로 한 정원산식을 개발하고, 그에 기초하고 자치단체별 정원을 할당하는 총정원제를 도입하였다. 이 제도하에서는 객관적인 산식에 의해 공무원을 도출하였지만 여유 정원을 인정하지 않아 공무원 1명만 증원하려고 해도 행정안전부의 승인을 받아야 하였다.

 

1997년에는 총정원제의 경직성과 정원산식의 문제점을 보완한 표준정원제를 도입하였다. 표준정원제는 회귀방정식에서 독립변수를 추가하고 보정정원과 한시 정원의 개념을 도입하여 제도의 객관성과 탄력성을 제고하는데 기여하였다. 그러나 지방 분권론자들과 지방자치단체들은 표준정원제가 변화하는 지방행정 수요를 반영하지 못할 뿐만 아니라 지방자치단체의 자율성을 지나치게 제약한다는 비판을 꾸준히 제기해 왔다.

 

 

출처: 한경

 

 

 

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 표준정원제(1997년)

 

 

지방공무원 정원관리는 지방자치제도의 도입에 따른 무분별한 공무원의 증원을 방지하기 위해 1988년 처음 도입되었다. 당시로서는 전국 지방공무원 총정원을 내무부(현 안전행정부)가 통제하고 관리하여 인력운영의 효율성을 기하고자 했다. 이는 지방공무원 총정원제도라고 명명되었는데, 지방자치단체 간 정원의 상대적 증감을 조정할 뿐 지역적 특성을 고려한 탄력적 정원관리제도는 아니라는 비판을 받았다.

 

이와 같은 비판과 다양한 조언을 고려하여 1997년 1차 표준정원제도가 도입되었다. 표준정원제도는 자치단체별 적정 규모의 인력을 산정할 때, 지역별 특성을 고려하려 시도했다는 것이다. 표준정원제도는 기존의 가변수모형에 기초한 표준정원제도가 논리적 오류를 안고 있다는 것이다. 가변수가 지역별 특성을 포착할 수 없다는 것이다. 이론적 측면에서 비판을 받은 표준정원제도는 제2차 표준정원제도로 변화한다. 표준화 지수 모형이라고도 불린다.

 

1999년에 수정된 제2차 표준정원제도는 지방자치단체별 표준화 지수를 개발하여 산정된 기본정원에 곱하는 방식으로 순차적으로 적용하여 표준화시키는 선 산정, 후 표준화 방식을 취한다. 표준화 지수모형의 강점은 지역 특성을 일종의 보정방식을 취하여 반영하려 시도한다는 것이다. 말하자면 동일한 수준의 인력 규모가 요구되는 자치단체라고 하더라도 자치단체가 처해 있는 지역적 특성을 감안하면 별도의 보정작업이 필요하다는 논리이다.

 

제2차 표준정원은 2002년 시행 시에도 별도의 수정 없이 활용되었다. 다만, 최근 3년간 자료를 활용한다는 훈령 상의 근거에 의하여 재산정되었을 뿐이다. 제2차 표준정원과 2002년에 시행된 제3차 표준정원은 원칙적으로 동일한 모형이라고 보는 것이 합당하다.

 

 

 

 

 

 총액인건비제(2007년)

 

 

지방분권에 역점을 둔 참여정부는 2007년부터 이러한 문제를 개선하고, 지방자치단체의 자치조직, 인사권을 제고하기 위하여 자치단체의 기구 및 정원에 관한 중앙정부의 승인을 대폭 완화 또는 폐지하는 내용을 담은 총액인건비제를 도입하게 되었다.

 

총액인건비제는 자치단체의 인건비성 경비, 즉 총액인건비의 범위 내에서 기구 및 인력을 자율적으로 결정하게 하는 제도이다. 기존의 표준정원제는 정원산식에 의해 표준정원을 산출하고 이를 초과하는 정원에 대해서는 행정안전부의 승인을 받도록 하였고, 직급별, 직종별 정원책정과 기구설치의 범위 등에 대하여 엄격한 제한을 두고 있었다. 총액인건비제는 여러 한 기구 및 인력운영에 관한 제약을 완화여 자치단체의 자율성을 획기적으로 높이기 위해 도입되었다.

 

총액인건비제는 자치단체별로 인건비 예산총액의 범위 내에서 인력의 직급별, 규모, 직렬, 직류 등의 종류, 기구의 설치 및 인건비 배분에 대하여 자율성을 가지고 운영하되, 그 결과에 대하여 책임을 지는 제도로서, 종래의 표준정원제에 비교하여 자치단체에 더 많은 자율성을 부여하는 제도이다. 총액인건비제도는 정원과 상위직급 책정, 기구설치 등에 대하여 총액인건비를 기준으로 지방자치단체의 조직을 관리하는 제도로 지방의 자율성을 더욱 강화하기 위하여 도입되었다.

 

총액인건비제는 개별 기관의 특성을 고려하지 않고 일률적으로 인건비의 총액을 통제하기 때문에, 방만 경영이 아닌 충분히 납득할만한 이유로 인건비를 올리려 해도 총인건비에 가로막혀 보수, 복리후생 제도가 꼬이는 기관이 속출했다. ‘기관 특성에 맞는 유연한 경영’을 목적으로 도입한 총액인건비제가 되려 기관 특성에 맞는 경영을 방해하는 것이다.

 

 

 

 

 기준인건비제(2014년)

 

 

지방자치단체의 인건비 산정은 정원 규모가 정해지고 이에 따라 적정 인건비가 계산되는 총액인건비제의 행정 여건의 변화에 탄력적으로 대응하기 위하여 정원 및 조직관리의 자율성이 보다 확대되어야 한다는 개선방안을 앞세워 정원 운영의 자율성을 구현할 수 있는 기준인건비제도가 도입되었다. 

 

기준인건비제는 「지방자치단체의 행정기구 및 정원기준 등에 관한 규정」 제4조에서 지방자치단체는 기구와 정원을 기준인건비를 기준으로 자율성과 책임성이 조화되도록 운영하여야 한다고 규정하고 있다. 기준인건비의 제정 과정은 행정안전부 장관이 지방자치단체의 행정수요, 인건비 등을 고려하여 매년 기준인건비를 산정하고 전년도 12월 31일까지 각 지방자치단체의 장에게 통보하여야 하며, 이 경우 행정안전부 장관은 지방자치단체의 재정여건 등을 고려하여 지방자치단체가 기준인건비에 추가하여 자율적으로 운영할 수 있는 인건비의 범위를 함께 통보할 수 있다고 명시하고 있다. 

 

한편 기준인건비의 구성요소, 산정방법 등 기준인건비의 산정과 자율범위의 규모 및 운영방법 등에 관한 구체적인 사항은 행정안전부 장관이 정하는 바에 따르도록 하고 있으며, 행정안전부 장관은 지방자치단체의 기준인건비 운영에 대한 분석하고 그 결과를 다음 연도 기준인건비에 반영하는 등 필요한 조치를 할 수 있다고 적시하고 있다.

 

기존의 총액인건비제는 지방자치단체의 총 정원과 인건비 총액 한도를 이중으로 관리하였기 때문에 지방자치단체에서 자율적으로 조직을 운영하는 데 있어서 상당한 제약이 있었다. 이에 비하여 기준인건비제는 행정안전부가 제시하는 기준인건비에 따라 지방자치단체가 자율적으로 정원을 운영할 수 있고, 여기에 더하여 지방자치단체가 복지, 안전 및 지역별 특수한 행정수요에 탄력적으로 대응할 수 있도록 인건비의 추가적인 자율범위를 1％~3％까지 허용하며 자율범위는 지방자치단체별 재정여건에 따라 결정된다는 점에서 지방의 인력관리에 대한 자율성과 탄력성이 제고되었다는 의미가 있다.

 

하지만 현재 기준인건비제도에게서도 많은 문제점이 나타나고 있다. 첫째, 제도 자체의 문제로서 기준인건비의 산정이 전적으로 중앙정부에 의해서 이뤄지고 있다는 점이다. 행정안전부 장관은 지방자치단체의 행정수요, 인건비 등을 고려하여 매년 기준인건비를 산정하고 전년도 12월 31일까지 각 지방자치단체의 장에게 통보하여야 한다. 지방자치단체의 행정조직 운영과 인력의 활용 등은 자치조직권의 내용으로서 지방의 자치권에 해당하는 것이고, 이는 재량에 대한 통제를 받지 않는다는 것을 그 핵심으로 한다.

 

둘째, 기준인건비 산정의 비탄력성이다. 기준인건비는 지방자치단체의 인구 급증이나 도시화 및 복지 수요 증대에 따른 행정수요를 제대로 반영하지 못하고, 개별 지방자치단체에서 기준인건비의 재산정 요청이나 합리적 조정 등의 요구를 수용하지 않고 있고, 이러한 요청을 할 수 있는 제도적 장치도 마련되어 있지 않다.

 

셋째, 자율운영의 범위가 지나치게 협소하다. 행정안전부에서 정한 정원 자율운영범위는 1~3% 내로 제한되어 있다. 복지 수요나 특정 행정수요가 급증하더라도 지방은 제한된 범위 내에서만 정원의 증원이 가능할 뿐이다. 이에 따라 지방에서 복지나 보건분야 등의 행정수요 증대에도 기준인건비제에 묶여 행정인력의 증가가 어렵다.

 

 

 

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기준인건비제의 문제점을 살펴본바. 이를 개선하기 위해서는 먼저, 기준인건비의 산정과정에 지방의 의견이 반영되어야 하고, 산정된 기준인건비도 지방의 여건과 환경의 변화에 따라 재산정이나 수정 등의 요구가 있으면 반영할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다.

 

둘째, 기준인건비를 제시하되, 자율범위의 제한은 따로 두지 않는 것이 바람직하고, 단기적으로 그 자율범위를 확대하는 것이 필요하다.

 

마지막으로 지방의 발전은 지방의 자율성을 존중하고 지방의 능력을 발휘할 수 있도록 여건을 조성해 주며, 그 능력을 믿어주는 데 있다. 선택과 책임은 지방자치단체와 그 주민이지는 것이다. 중앙정부가 그 모든 것을 통제하는 것은 진정한 의미에서의 지방자치제가 아니다. 헌법에서 보장하고 있는 자치의 개념과 본질에 대해 다시 한번 곱씹을 필요가 있다.