지방자치단체 계층의 의의와 유형, 단층제 vs 다층제

지방의 행정 사무는 현장에서의 독특한 요소들이 작용하기 때문에 매우 다양하고 복잡한 상황에서 수행된다. 이로 인해, 하나의 지방자치단체 혹은 행정기관이 모든 지방행정을 효율적으로 처리하기 어려운 경우가 많이 발생한다. 즉, 어떤 업무는 비교적 좁은 지역을 단위로 수행될 수 있지만, 다른 어떤 업무는 보다 넓은 지역을 대상으로 처리되는 것이 효율적일 수 있다. 특히, 교통과 통신의 발달로 인해 사람들의 이동성이 확대되면서 광역적인 범위에서 처리되어야 하는 광역행정 수요가 크게 증대되고 있다.

 

이리하여 많은 국가들은 좁은 지역을 관할하는 지방자치단체(기초자치단체) 혹은 행정기관을 설치하고, 또한 보다 광역적인 지역을 관할하는 지방자치단체(광역자치단체) 혹은 행정기관을 설치하여, 이들 간의 상호 유기적인 조화와 협력 속에서 지방행정을 수행하고 있다.

 

지방자치단체의 계층은 사무배분, 구역, 행정조직, 주민참여 등을 포함한 지방자치의 주요 사안들과 직결되어 있는 문제이기 때문에, 지방자치의 정착과 활성화에 지대한 영향을 미친다. 이들 중에서 대표적으로 계층과 사무배분과의 관계, 그리고 계층과 구역과의 밀접한 관계에 대해 살펴보면 다음과 같다.

 

먼저, 사무는 계층에 따라 달리 배분된다.. 기초자치단체만 존재할 경우 기초자치단체의 구역을 넘어서 발생되는 행정수요는 인접한 기초자치단체들 간의 협력을 통해 해결될 수 있다. 그러한 협력이 어려울 경우 국가가 개입할 수 밖에 없고, 이는 지방자치를 위협하는 요소가 될 수 있다. 국가가 개입하지 않으면서 이러한 수요를 해결하기 위해서는 광역자치단체가 필요하다.

 

광역자치단체와 기초자치단체는 동등한 법인격을 지니지만 특정 구역을 공존하기 때문에, 계층을 구축하여 사무를 분배하지 않으면 광역자치단체와 기초자치단체 간에 사무가 중첩될 수밖에 없다. 사무의 중첩은 업무의 지연, 예산의 낭비를 수반하기 때문에 합리적이지 못한 사무배분이 된다. 따라서 계층을 구축하여 서로 다른 사무를 수행하여야 합리적인 사무배분이 이루어질 수 있도록 해야 한다.

 

또한, 계층은 구역과 불가분의 관계를 맺는다. 중앙정부가 직접 조정*관리할 수 있는 기초자치단체의 수는 한정적 이기에, 기초자치단체의 수를 줄여야 한다. 기초자치단체의 수가 줄어든다는 것은 기초자치단체의 구역이 확대된다는 것을 의미한다. 이는 민주적 통제를 약화시키고 주민참여를 저조하게 한다. 반면에 계층을 구축하면 광역자치단체가 기초자치단체를 조정, 관리하고, 중앙정부는 광역자치단체를 조정, 관리하면 된다. 이 경우, 기초자치단체의 수 혹은 구역을 변경할 필요가 없다.

 

이처럼 계층구조는 지방자치와 관련된 주요 사안들과 밀접한 관련을 맺고 있다, 계층은 성격상 차이가 나는 두 계층으로 분리될 수 있다. 하나는 자치계층이고, 다른하나는 행정계층이다. 자치계층이란 중앙정부와 중앙정부로부터 독립된 법인격을 갖고 있는 지방자치단체 간의 계층을 말한다. 즉, 자치계층은 상,하 계층이 대등하고 수평적인 관계를 유지하면서 서로 다른 업무를 수행하는 계층을 의미한다. 행정계층이란 행정업무의 수행을 위해 상, 하, 간의 수직적인 지휘, 감독 관계를 맺고 있는 계층이다.

 

 

 

 

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 지방자치단체 계층의 유형

 

 

지방자치단체의 계층은 국가와 지역사회가 처해 있는 역사적 전통, 면적, 인구, 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 상황, 자치권의 정도, 자치단체의 규모 등을 포함한 다양한 요인들에 따라 계층구조를 단층제 혹은 다층제로 할 것인지의 선호가 다르다. 단층제는 말 그대로 하나의 계층이 존재하는 것이고, 다층제는 복수의 계층이 존재하는 것으로서 2층제, 3층제 등을 말한다.

 

1) 단층제

 

단층제는 지방행정 사무를 처리하는 제1선의 자치단체와 국가사이에 다른 자치단체가 존재하지 않는 시스템이다. 즉, 제1선의 자치단체와 국가가 바로 연결되어 있는 시스템이다.

 

○ 단층제의 장점

① 국가가 기초자치단체와 직접적으로 연결되어 있기에, 국가와 기초자치단체 사이에 광역자치단체가 존재함으로써 발생될 수 있는 이중행정과 이중감독을 줄일 수 있다.

② 행정책임을 확보하기 용이하다.

③ 다층제 비해 개별 지방자치단체의 자치권과 특수성 등이 보장된다.

④ 기초자치단체와 국가 간에 정보가 왜곡 없이 신속하게 전달될 수 있다.

 

 

○ 단층제의 단점

① 국토가 광활하고 인구가 많은 나라에서는 채택이 거의 불가능하다..

② 중앙정부의 직접적인 지시, 감독으로부터 지방자치단체를 보호할 수 있는 장치가 없다.

③ 지방자치단체의 능력을 초과하는 대규모 사업이나 광역적 사업을 처리하기 힘들다.

④ 지방자치단체 간의 분쟁이 발생할 경우 이를 조절하기 어려울 수 있다.

 

 

2) 다층제

 

다층제는 일정 구역에 복수의 보통지방자치단체가 설립되어 있는 것을 말한다. 즉, 기초자치단체와 국가 사이에 다른 층의 지방자치단체, 즉 광역자치단체, 제2차적 자치단체, 중간자치단체 등으로 불리는 지방자치단체가 존재하는 시스템이다. 다층제를 채택하는 대부분의 국가는 2층 구조를 보이고 있지만, 경우에 따라서는 3층구조 혹은 4층구조를 가진 나라도 있다. 이론적으로 보면 다층제의 장점은 단층제의 단점이 되고, 다층제의 단점은 단층제의 장점이 된다.

 

○ 다층제의 장점

① 기초자치단체가 행, 재정력 등의 부족으로 인해 제 기능을 수행하지 못하는 경우 광역자치단체가 이를 보완 혹은 대행할 수 있다.

② 다층제는 대규모 사업과 광역적 사무를 원활하게 수행할 수 있게 한다.

③ 기초자치단체들 간의 분쟁을 조정하기 용이하다.

④ 기초자치단체에 대해 철저한 감독을 할 수 있다..

 

○ 다층제의 단점

① 광역자치단체와 기초자치단체 간에 사무가 명확하게 배분되지 않을 경우, 이중행정과 이중감독이 발생할 수 있다.

② 책임 행정을 달성하기 어려워진다.

③ 중앙정부와 기초자치단체 간에 정보왜곡 현상이 발생하기 쉽다.

 

 

 

 

 

 

 우리나라와 주요 국가의 계층 현황

 

 

1) 우리나라의 계층 구조

 

우리나라의 계층구조는 자치계층과 행정계층으로 이원화되어 있다. 앞에서 말했듯이, 자치계층은 중앙정부와 지방자치단체들 간의 계층이고, 행정계층은 행정업무를 수행하는 기관들 간의 계층이다. 우리나라의 지방자치단체는 광역자치단체와 기초자치단체로 나누어진다..

 

광역자치단체에는 특별시, 광역시, 도, 특별자치시(세종시), 특별자치도(제주도)가 있으며 특별시와 광역시 산하에는 기초자치단체인 자치구가 있다. 자치구에는 자치권이 부여되어 있으며, 구민들의 직접선거에 의해 구청장과 구의회의원이 선출된다. 광역시 산하에는 구와 더불어 군이 존재한다. 1994년부터 시행된 시, 군통합에 의해 일부 군이 광역시에 포함되었기 때문이며, 도의 산하에 있는 기초자치 단체는 시와 군이다.

 

광역자치단체와 기초자치단체는 국가로부터 위임받은 사무를 수행할 경우, 수직적 지휘, 감독 관계를 맺기 때문에 행정 계층에 포함된다. 자치 계층에 속하지 않으면서 행정계층에 속하는 것에는 행정시(제주특별자치도), 행정구, 읍, 면, 동이 있다. 행정구는 인구 50만명 이상의 일반시에게 대도시로서의 특별성을 인정하기 위해 설치된 구로서, 자치권이 부여되어 있지 않고 구 의회가 구성되어 있지 않으며 구청장도 임명된다.

 

우리나라의 자치계층은 단층제와 2층제가 혼재되어 있다. 특별시와 광역시, 도는 2층제를 택하고 있으며, 특별 자치시와 특별자치도는 중앙정부와 각각 단체 간에 1계 층만이 존재하는 단층제의 자치계층을 가지고 있다.

 

 

2. 외국의 계층 구조

 

⑴미국

 

미국의 자치단체는 보통자치단체와 특별자치단체로 분류할 수 있다. 보통자치단체는 일반 목적을 지니는 자치단체로서 카운티(county), 도시자치단체(municipality), 농촌자치단체 등이다.

 

① 카운티

카운티는 복지서비스, 고속도로 건설, 교육, 사법행정 등 주 정부 프로그램을 제공하는 기능을 수행했던 것이 일반적이다. 이처럼 카운티는 주정부의 하부행정기관적 성격을 띠는 역할은 지금도 많은 농촌지역에서 발견되고 있다. 그러나 도시지역에서는 도시자치단체가 제공하던 서비스를 카운티가 제공할 수 있도록 자치헌장을 제정할 수 있게 하였다. 저옹적 성격의 카운티는 의결기관, 보안과, 재무관, 검사, 교육감 등 다수의 민선 공직자들에게 권한이 분산되어 있기 때문에, 특정인이 강력한 리더십을 발휘하기 어렵다. 그러나 기초자치단체에 속하는 도시단체와 농촌자치단체의 규모가 작기 때문에 카운티의 역할이 점점 중요시되고 있다.

 

② 도시자치단체

도시자치단체에는 시티(city), 타운(town), 버로우(burrow), 빌리지(village)가 포함되어 있다. 도시자치단체는 20세기 초반까지 주의 입법기관의 특별법으로 창설되고 통치되었으나, 주입법기관의 과도한 통제와 관련 지식 미비등에 대한 비판이 제기되면서 거의 모든 주가 특별법이 아닌 일반법으로 도시자치단체를 설치하게 됨으로써, ‘홈룰(home rule)’과 같은 자치헌장을 채택하거나 헌법으로 보장하게 되었다.

 

③ 농촌자치단체

농촌자치단체에는 타운(town), 타운십(township)이 있다. 타운과 타운십은 미국의 가장 오래된 지방정부 형태라고 할 수 있으며, 주민총회를 통해 운영되는데, 주로 지방자치의 전통이 강하게 남아있는 뉴잉글랜드 지역, 즉 코네티컷(Connecticut), 매사추세츠(Messachusetts), 로드아일랜드(Rhode Island), 버몬트(Vermont), 뉴햄프셔(New Hamp-shire), 메인(Maine) 등 북부 6개 주에서 많이 발견된다.

 

특별자치단체는 하나 또는 몇 개의 기능만을 수행하기 위해 설립되는 것으로서, 특별구, 학교구, 소방구 등을 말한다.

 

미국은 개별 주마다 지방자치제도가 다르기 때문에 계층구조도 다양한 편이다. 일반적으로 미국의 자치계층은 2층구조 이면서, 예외적으로 단층제 구조를 취하는 곳이 있다. 도시지역의 경우는 ‘주->카운티->도시자치단체’의 2층구조이고, 농촌지역의 경우에는 ‘주->카운티->농촌자치단체’의 2층구조를 보이고 있다.

 

단층제 구조를 가지고 있는 지역은 카운티와 시티가 동등한 지위를 가지는 도시정부(independent city)와 카운티와 시티가 통합된 통합시(consolidated city)이다. 도시정부는 버지니아(Virginia) 주의 모든 도시정부, 메릴랜드(Maryland)주 의 볼티모어(Baltimore) 시, 미주리(Missouri) 주의 세인트루이스(St. Louis) 시, 뉴욕(New York) 시 등이다. 통합시는 콜로라도(Colorado) 주의 덴버(Denver) 시, 캘리포니아(Califonia) 주의 샌프란시스코(San Francisco) 시 등이 있다.

 

 

⑵ 영국

 

영국의 지방자치단체는 전통적으로 카운티와 카운티 내에 있는 디스트릭트(district)라는 2단계의 계층 구조를 취해왔다. 그러나 이러한 2층제 구조는 리더십과 책임성을 확보하기 어렵고, 2계 층간에 혼란ㆍ중복ㆍ비효율성을 발생하였다는 비판과 더불어, 특히 소규모 디스트릭트의 경우에는 역량에 문제가 있다는 지적이 계속 제기되어 왔다.

 

이에 대처(Magaret Thatcher) 총리의 보수당 정부는 1985년 「지방자치법」을 제정하고 시행하여 대도시 지역의 지방계층을 단층제로 전환하려고 하였다. 이에 따라 잉글랜드의 런던과 단일계층의 필요성이 큰 대도시 지역은 단층제로 전환되었으나, 이들을 제외한 다른 잉글랜드 전역에서는 전통적인 2단계 계층제가 그대로 유지되고 있다. 한편, 잉글랜드를 제외한 스코틀랜드, 웨일스, 북아일랜드 지역은 모두 단층제 구조로 전환되었다.

 

2001년 런던 시는 다시 2층제로 환원하였으나, 영국의 전체적인 방향은 2층제 구조를 단층제구조로 전환하는 것이다. 이를 위해 2006년 ‘지방자치단체백서’에서 단일계층으로의 전환을 촉구하는 한편, 구체적으로 어떤 절차를 통해 추진할 것인지에 대한 지침을 마련하였다. 이 지침은 각 지방자치단체가 단층제 구조 혹은 새로운 형태의 2층제 구조 중에서 하나의 선택을 하도록 요청하였다.

 

새로운 형태의 2층제란 통일된 서비스제공, 지역형성(place shaping)을 위한 강력한 리더십 구축, 효과적이고 명확한 책임체제 구축을 특징으로 하는 구조이다. 하지만 이에 대한 결정은 지방자치단체의 판단에 일임하도록 하여서, 2가지 모델 중 어떠한 것도 선택하지 않고 기존의 2층제 형태를 유지하는 것도 물론 가능하다. 현재 잉글랜드 지역의 대부분은 이러한 정부의 요청에도 불구하고 2층제 자치형태를 고수하고 있다.

 

 

⑶ 프랑스

 

프랑스의 자치계층 구조는 중앙정부-데파르트망(Département)-코뮌(Commune)의 2층 구조였으나, 1982년 지방제도 개혁에 의해 레지옹(Région)이 설치됨으로써, 3층구조로 전환되었다. 코뮌은 기초자치단체로서 시ㆍ읍ㆍ면에 해당되고, 데파르트망은 광역자치단체로서 우리나라의 도에 해당된다. 레지옹은 광역행정사무를 효율적으로 처리하기 위해 설치된 것으로서, 특히 도들 간의 경제협력에 집중하기 때문에 지역경제 권역의 특징을 보인다.

 

 

⑷ 일본

 

일본의 지방자치단체의 계층구조는 중앙->도ㆍ도ㆍ부ㆍ현->시ㆍ정ㆍ촌의 2층제이다. 광역자치단체는 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현이고, 기초자치단체는 시ㆍ정ㆍ촌이다.

 

현의 관할 구역 내에 인구 100만 명 정도의 도시는 정령으로 지정도시를 설치하고 있다. 또한 인구 30만 명 이상의 도시를 중핵실로 규정하고 있다. 지정도시는 정령지정도시, 지정시, 정령시로도 불린다. 지정도시는 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현에 속하지만, 경찰ㆍ광역도로ㆍ광역하천 등의 사무를 제외하고는 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현에 준하는 권한을 행사하며, 산하에 자치권이 없는 행정구를 두고, 구청장은 해당 도시의 공무원 중에서 시장이 정한다.

 

중핵시는 시의회와 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현의 의결을 거쳐 정령으로 지정된다. 중핵시는 지정되가 관할할 수 있는 사무 중에서도 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현이 담당하는 것이 적당한 사무를 제외한 기타 생활ㆍ복지 등의 사무를 담당할 수 있다. 지정도시와 중핵시는 일반시와 달리 도ㆍ도ㆍ부ㆍ현의 사무 중의 일부를 담당하지만, 계층구조상으로는 일반시와 동일하게 취급될 뿐 계층적 의미를 갖지는 않는다.

 

 

 

 

 

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